刘松山，法学博士，华东政法大学法律学院教授。
相对于《共同纲领》而言，1954年宪法虽然仍只涉及到中央同民族自治地方之间的关系问题，但在规定内容上却更为丰富，主要分为两类。而1975年宪法对于间接条款的运用与《共同纲领》和1954年宪法均不相同，它在第15条规定：中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量，亦即仅仅对于军权集中于中央作了明确。
二、现行宪法对中央与地方关系的规范阐释及其内在逻辑 （一）现行宪法对中央与地方关系的规范阐释 现行宪法（即1982年宪法）是在改革开放之后，依据全新的国内外形势而制定的，在诸多方面体现出 前面四部宪法（文件）所不可比拟的巨大优越性，因此也被学者誉为建国以来最好的一部宪法。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关，这是中央在其与地方关系中占据主导地位的确认。复次，宪法文本在调整中央与地方关系中的实际效用弱于政策甚至领导人讲话。不仅在中央与地方关系条款的设计上体系完备（各类型的条款互相配合）、内容全面（中央与一般地方、特别行政区乃至台湾的关系问题兼具）、内在逻辑清晰（明晰的条块关系结构），而且在实施的效果上也远好于前面四部宪法（文件）。民族自治地方的特有条款如第4条第3款和第三章第六节，特别行政区的特有条款则以第31条为核心。
[40]其中，红头和口头实际上都属于政策手段的范畴。如美国宪法之所以能够适用二百余年而依旧充满活力，其预留制度空间的关键就在于承认以联邦最高法院的判决（即判例法制度）实现对宪法的灵活解释和补充（参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》载《开放时代》2009年第12期，第20-21页），而这也正是戴维·斯特劳斯所谓活的宪法的生命力之源（参见[美]戴维·斯特劳斯：《活的宪法》，毕洪海译，中国政法大学出版社2012年版，第二章及第四章）。现行宪法与1954年宪法关于行政区域划分的规定完全一样，所不同的只是现行宪法将该条的位置提前，属于技术性调整。
[25]参见《2013年中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社2013年版。《英汉法律辞典》，法律出版社1998年版，第514页。[15] 从上述的考证中，可以认为，不管是中文的使用，还是英文的使用，城市和市的内涵几乎均一致。直辖市和较大的市分为区、县。
宪法第89条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。现行宪法第30条并没有明确较大的市的概念及设立标准。
[33]诚然，计划单列市发挥了中心城市的复合功能，促进了区域经济一定程度发展，[34]但存在如下问题：其一，计划单列市不具备宪法及法律地位。[32]关于副地级市的提法参见华伟：《现行行政区划的问题与改革》，《领导文萃》2003年第10期，第12页。[31]所谓副省级市的概念始见于中编[1994]1号文件，该文件规定中编委将重庆（该市因1997年直辖其行政级别升为省级）、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16市行政级别定为副省级。许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第211-212页。
梁均智：《论我国地级市的法律地位及改革目标》，河北大学2014年硕士学位论文，第1页。百度百科的解释：市，一种行政区划，中国省、自治区、自治州下的一级地方国家行政区域，有中央直辖和省（自治区）辖等。该类市尽管存在一定程度上的合宪性，但其存在加剧城市过多级别，而且其对城市化发展的现实意义不大。首先，在宪法法律框架内，实现城市设置科学化、充分发挥城市应用功能。
但计划单列市仍保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。1949年建国以来，直辖市的设立多有变更，至1954年，全国当时共有14个直辖市，在该年年底，撤销除京津沪以外的其他直辖市，1958年天津直辖市撤销，1967年天津直辖市恢复，1997年重庆直辖市恢复。
五、中国市制改革的创新建议 全面深化改革是建设社会主义现代化国家的必由之路。[6]参见许崇德主编：《各国地方制度》，中国检察出版社1993年版，第1页。
[5]参见姜伟、付子堂、周尚君：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，《中国法学》2014年第6期，第25页。[7]在司法部的统编教材《宪法学》一书中，市制即城市地方制度被认为是我国地方制度的重要组成部分。国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国共产党的执政地位，完善和发展中国特色社会主义制度，实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然选择。其二，市管县的本义是发挥较大城市的辐射带动作用，但是自1983年开始的市管县制度改革在上个世纪90年代以后，变成了一味的地市合并，以至于出现了相当多城市规模较小、城市功能较欠缺的管县的市，即所谓小马拉大车的现象。只是需要明确并严格执行县改市的标准，并控制县该市的进程。（二）城市类型的合宪性审视 在我国目前主要有超大城市、国家中心城市、计划单列市、经济特区所在地的市、开放城市等。
其二，从扩大地方立法权的效果上看，目前为数不少的地级市的城市规模及功能均有限，赋予这类地级市以地方立法权，某种意义上浪费地方立法权资源，造成重复立法、雷同立法。《汉英法学词典》，法律出版社1998年版，第711页。
县级市本身具有宪法依据，而且可以促进我国的城市化进程。姚正朝、吴卫国：《关于计划单列市法律地位的思考》，《现代法学》1988年第6期，第26页。
关于地级市，既要承认其宪法依据，同时也要明确，较大的市与地级市不能等同。其三，计划单列市在现实运行中多会产生省市矛盾。
因此泛化较大的市，或者直接认为地级市就等同于较大的市的观点是错误的。城市的级别过多，会形成国家权力在城市建设中的不统一甚至碎片化，增加国家权力行使的成本，降低运行效率。计划单列市在经济、社会、科技发展计划、财政计划等方面全部实行单列，并被赋予省一级的经济管理权力，一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。许崇德：《略论我国地方制度的特点》，《社会科学战线》1986年第2期，第100页。
[12]《现代汉英词典》，外语教学与研究出版社2001年版，第112页。以宪法文本为中心是宪法学研究在宪法实务和宪法理论两个方面的基本共识。
法律保留是法治国的一项基本原则。从宪法意义上讲，城市的功能在于，通过国家权力的规范运行及有效制约，实现城市治理的规范化、科学化，满足公民生存权及发展权的正当需求。
[24]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第201页。[40]参见张震：《北京等地行政区划调整的宪法分析—以我国中央与地方关系的法治化为视野》，《宪法研究》（第十三卷），社会科学文献出版社2012年版，第228页。
最后，及时推动市管县制度再改革。[29]参见陈新民：《德国公法基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第139页。[3]城市所具备的自由的、市场化的发展模式，有利于繁荣经济，发展生产力。因此，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。
由于城乡规划法中并无明确的城市定义，因此，城市规划法是我国法律中唯一明确界定城市含义的法律。除了超大城市的概念，在城乡建设部于2010年编制的《全国城镇体系规划》中，北京、天津、上海、重庆、广州被确定为国家五大中心城市。
常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人。加强城乡规划管理，研究拟定城市规划，促进城镇化健康发展是其主要职责。
因此，从法治及宪法的角度解读和分析《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中所涉及的市制，须要先厘清城市与市两者的含义。[40]因此，不但没有达到市管县制度改革的本义，反而影响了县域经济社会的发展。
